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羅致光網誌分析貧窮線概念

2017年11月12日

勞工及福利局局長羅致光

這個星期,我出席了行政長官2017年施政報告的致謝動議辯論,其中一節,就是討論市民最關心的改善民生議題。

 

民生與社會貧窮問題息息相關。上屆政府為了解決貧窮問題,踏出了重要的第一步,就是訂立香港的貧窮線。

 

大家可能在新聞都聼過,「中國在2020年前徹底滅貧」的目標,從而會問香港會否訂定類似目標。但坦白說,香港是根本無可能達到「徹底滅貧」。原因很簡單,就是我們的貧窮線定義根本不一樣。

 

首先,貧窮線的訂立可以基於兩個不同的概念 ---「相對貧窮」和「絕對貧窮」。世界銀行和中國的扶貧標準線是採用了「絕對貧窮」的概念,對象主要是針對發展中國家的貧窮情況。以中國目前的標準,家庭每年人均收入少於2,300元人民幣,這個家庭的人口便生活在貧窮線之下。而世界銀行的國際貧窮標準線則訂立在每人每日收入低於1.9美元。

 

至於香港的「貧窮線」就如其他已發展地區一樣,採用「相對貧窮」的概念,我們以稅前和社會福利轉移前每月住戶入息中位數的50% 作為貧窮線。而在統計上,當收入不均系數(如堅尼系數)越高,中位數的一半以下的住戶便會越多,即稅前和福利轉移前的「貧窮」住戶和人數便會越多。在過往,我亦已在不同的文章和訪問中的分析指出,未來的稅前和福利轉移前的堅尼系數只會繼續上升,背後的因素包括退休人士比例上升、家庭平均人數下降、全球經濟進一步一體化和勞工收入增幅較資本及其他資產增幅緩慢等等。再加上近年基層以至近中位數的中層勞工收入增幅較高層勞工為大,結果導致中位數上升較快,亦即貧窮線上升較快,而當沒有穩定收入的退休人士不斷增加時,在統計上的稅前和福利轉移前的相對貧窮人數便會不斷增加。

 

在2013年,當政府首次公布2012年貧窮線和貧窮數據時,亦公布了政府政策介入前的總貧窮差距(註1) 為288億元,而政策介入後(恆常現金)的貧窮總差距收窄至148億元;於是有立法會議員認為政府只要再「派」多148億元給仍活在貧窮線以下的人士,便可以「滅」貧了。我們除了問這是否應該用「派」錢來解決相對貧窮的現象外,我們亦要考慮一個純派錢的制度是否會帶來行為的改變。假如說,一個二人住戶的收入為6,000元,而二人住戶的貧窮線是9,000元,若政策是不論差距有幾大,政府都會派差距的金額,部分的住戶便有可能賺少些,甚至可以說部分的住戶便會失去動機找機會賺多些;正所謂「做又九千,唔做又九千」。只要有部分住戶減少收入,148億元便不足以滅貧,不斷加碼,亦只會惡性循環。自2013年後,便再沒有議員再提上述意見。

 

最後,在最近立法會就施政報告的辯論中,大部分議員都樂意見到「低收入在職家庭津貼」的改善和改名為「在職家庭津貼」。大家或會留意到有關的改善包括擴闊至住戶入息中位數70%以下的人士,而非單是集中於援助貧窮線以下的人士。這是防貧與扶貧並重,亦是多國近年運用負入息稅理念的鼓勵就業之收入援助做法。

 

註1: 貧窮總差距是指將每一個活在貧窮線住戶收入與貧窮線的差距加起來的總和。

 

(以上是勞工及福利局局長羅致光11月12日在網誌發表的文章