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馬紹祥網誌談覓地建屋

2017年03月12日

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發展局局長馬紹祥

樓價高、租金貴、住屋難,過去幾年一直困擾着香港市民。行政長官1月發表的《2017年施政報告》總結了本屆政府在增加短、中及長期土地供應方面的工作成果,為解決香港長久以來土地供求失衡打下堅實的基礎。

 

政府多管齊下的土地規劃及發展策略,全面地推展一系列的措施,不會放過任何可以善用土地、增加供應的可行方法。然而,面對樓價租金持續高企、公屋輪候不斷延長的現狀,政府在房屋土地供應方面仍然需要繼續加大力度、加快速度。

 

經過過去幾年政府的努力,我相信大部分市民都了解土地短缺的實況及全方位開拓土地的必要。不過,當個別開發計劃引起爭議時,有些評論仍是以偏概全、轉移視線、聲東擊西,讓公眾不能聚焦思考問題,例如指政府坐擁不少閒置土地可隨時發展,又指全面發展新界大片棕地農地的話,可在短期內容納幾十萬人口云云。我想藉此機會再次向市民釐清相關事實,特別是政府善用市區土地和發展新界棕地的工作和努力,並且希望尋求共識,與市民一同努力覓地拓地,解決土地供應失衡的困局。

 

千頃閒地 實屬誤解

 

正如政府過去多番解釋並公布資料,說明所謂「市區有大量閒置土地可供發展」的說法並非事實。因應立法會議員在2012年的提問,發展局編製了當時在個別土地用途地帶內未批租或撥用政府土地的一次性統計資料。當時政府已明確表示,有關數字並不等於「空置土地」,亦不等於可發展土地面積。事實上,在這些未批租或撥用政府土地當中,相當部分本身並不適合作發展之用,例如人造或天然斜坡、通道、後巷、建築物間空隙、街頭巷尾的零碎地塊等。

 

我們過往亦詳細解釋了土地由「生地」變成「熟地」須經過不同階段和程序,往往需要解決交通環境等各種技術問題、進行土地平整和提供基礎設施後方可發展,過程需時。因此,個別土地未經批租或撥用,可能已預留或正研究作長遠用途,或正進行各項所需技術評估、程序或工程,以待撥作長遠發展或其他用途,故不應被視為「閒置」。對於這些土地,政府會在長遠用途尚未落實前,盡可能將土地撥作短期租約或其他臨時用途,以達到善用土地資源的目的。然而,實際上必然會有些土地未能撥作短期或臨時用途,但這並不代表政府未善用土地。

 

規劃署進行的各項土地用途檢討,已涵蓋上述現時未批租或撥用、作短期租約,或其他不同的短期或政府用途的土地。本屆政府所物色的210多幅短中期房屋用地,正正反映我們善用土地,「一幅土地也不能少」的決心。對於政府將一些有短期租約或原有預留用途土地改作房屋用途,過往亦有不少批評指政府「盲搶地」,事實證明政府從來沒有放過所謂的「閒置土地」。行政長官曾表示覓地工作「粒粒皆辛苦」,當中便包含了不少這些土地。

 

倘若有公眾或地區人士提出任何「閒置土地」,如果有關土地沒有或無需保留作預留用途、沒有發展計劃或其他功能,以及經初步審視有發展潛力及無重大技術障礙,我們會一如以往詳細研究將土地撥作發展用途,包括房屋特別是公營房屋用途的可行性,如可行的話必定會提出改劃或發展建議。

 

棕地優先 從無迴避

 

至於有人指政府迴避棕地發展,這絕非事實。在政府多管齊下的土地發展策略中,重整和釋放棕地作發展用途是一個主要方向。我們透過綜合規劃,例如洪水橋新發展區、元朗南,以及古洞北/粉嶺北新發展區這幾項大型發展項目,共可釋放約340公頃棕地作高密度發展。與此同時,不少公營房屋發展如橫洲項目亦涉及較大片的棕地。《香港2030+》(《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》)就長遠的策略規劃擬議進行的新界北發展,亦涵蓋約200公頃的棕地群。各項大型發展項目預計可釋放的棕地面積詳見表一。由此可見,重整和釋放大規模棕地,是政府土地供應中一個主要的來源。然而,要落實這些計劃確實需要較長時間,並非如坊間所說一時三刻就可以立即收回棕地興建房屋,這正正是為何土地規劃及發展必須持之以恆的原因。我們今天的規劃,正是10年、20年、30年後的土地來源。

 

坊間有一個說法,是政府應全面收回甚至取締新界鄉郊棕地,以釋放土地及改善環境。我希望公眾首先理解新界棕地的演變歷史及法律上的地位。在十九世紀末英國租借新界時,新界鄉郊大部分平坦適合耕種的地方,均為私人農地。棕地問題很大程度是上訴法院於1983年就「生發案」(Melhado case)作出的判決後而導致私人農地改變用途的後果。根據集體政府租契批出的農地,只要發展不涉及「發出惡臭或令人厭惡的行業」和不包括任何建築物,地段擁有人可以把土地用作農業以外的用途,演變為今日的棕地。

 

在法定規劃管制方面,在憲報首次刊登有關發展審批地區圖(Development Permission Area Plan)前已經存在的土地用途(包括不少於上世紀80年代已經存在的棕地作業),會被視作《城市規劃條例》下的「現有用途」,不屬違例發展。此外,因應相關行業的實際需要,規劃署一直作出審慎務實的安排,在法定圖則上劃定合適地點作露天貯物、港口後勤及鄉郊工業用途,藉以施加管制,防止這類活動繼續在新界一帶肆意擴張。因為上述歷史背景及演變,現時不少在私人農地上的棕地作業並不違反地契條款,亦無違反法定規劃管制。對於這些棕地,如果不涉及非法佔用官地,政府並無權力進行執管或取締。

 

正因上述發展,棕地的分布零散、雜亂無章,並且大多呈不規則形狀及大小,當中夾雜了不少村落、寮屋、常耕或休耕農地、植被群或山丘等,一般缺乏足夠的道路、供水、排污等基建以承載高密度的發展。因此,要釋放棕地潛力絕非易事,並不可能逐一逐小地發展,必須配以完善的基建配套,透過較大型的土地規劃模式發展才能水到渠成,這亦是政府集中力度先行規劃古洞北/粉嶺北、洪水橋及元朗南等棕地較密集地區的主要原因。

 

(以上是發展局局長馬紹祥3月12日在網誌發表的文章

 



香港2030:規劃遠景與策略