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處理財政盈餘需謹慎

2017年03月08日

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財政司司長陳茂波

劉炳章主席(香港專業聯盟主席)、各位專業學會會長、各位專業聯盟朋友:

 

大家好。很多謝大家今日邀請我來這裏和大家分享2017/18的《財政預算案》。

 

今日是國際婦女節,我首先在這裏向所有在座出席的參加者,各位女士專業人員致以衷心的敬意,亦請我們在座(人士)給予一些掌聲我們的女會員。一般來說,她們所承受的壓力較我們男士多,除了工作,還需要照顧家庭各方面。事實上,我是很敬佩,因為要做得好,她們是較我們更加困難。而我們的快樂指數是取決於她們是否快樂。

 

《財政預算案》已公布了兩星期,我相信大家都很熟悉。Powerpoint會與大家分享。雖然這個Powerpoint可能比較長,但去到個別位置我會跳得快一些,但為了整個Powerpoint在大家參考時可以整全些,所以會長一些。

 

今天演講的題目並不是我改的,是PC(劉炳章)給我說的,究竟做這個《財政預算案》時,使錢抑或不使錢?我覺得要回答這個問題是要應使則使,要用得其所。今日大致上的內容會包括五點,第一點就是與大家分享一下我們怎樣看公共財政的目標和方向。第二,就是貫穿我們這個《財政預算案》的其中一個很中心的思想,這個中心思想就是我們要關愛共享,要建立一個公平、公義的社會,因此,在我們用這些錢的時候,這是一個指導的原則,亦兼顧未來的需要。17至18的預算案裏面一些重點向大家提一提,然後就說說五年的mid-range forecast(中期預測),以及最近討論得比較多的財政儲備。

 

言歸正傳,公共財政的目標是甚麼呢?我們舉出有三個主要的。第一個就是發展經濟、改善民生。這個大家聽起來好像很老套,但同時間這個亦是事實,就是我們一定要發展經濟,經濟發展得好才可以改善民生。而在這裏,特別提出一點,就是除了我們原有的支柱產業外,我們要着力就一些我們有優勢的產業加以支持,有一些我們現時可能未必覺得很有優勢,或者我們未曾確定得到它是否最有優勢,但一些新興的產業如果我們認為這個是社會主流意見都認同是我們的努力方向的話,我們怎樣可以在財政手段方面加以支持。這個除了發展經濟,其實更重要的一點,就是能給予香港年青人有多些不同的就業選擇。並不是每一個年青人都喜歡做傳統的一些專業,亦有他們各自的天賦和理想。我們是否可以創造一些空間給他們去追尋自己的夢想呢?這個是我們第一個目標。

 

第二個就是投資未來。投資未來方面,在座有很多與建造相關的專業,包括很多則師朋友、很多測量師、工程師,還有園境師。過去幾年,在發展局的工作經歷,讓我深切明白其實發展這個社會並不是單純經濟發展,而是同時間是整個社會的發展。整個社會的發展,雖然我們過去幾年缺乏土地房屋,我們很努力,但同時間,大家都很愛惜自然和文物的保育和承傳,以至環境方面的容量方面我們都要增加,這個是我們放下去的第二點。

 

第三點是剛才所講,致力建設一個公平公義、關愛共享的社會。這三個目標中,未來的公共財政我們怎樣看。

 

上任前有很多呼聲今年盈餘很高,在座有很多會計界的朋友,不過起初他們都估不到有這樣多盈餘,證明大家守秘密守得很好。今年有900多億盈餘,有很大壓力要派多些糖,亦有相當呼聲要求大幅減稅,亦有指要增加長期的開支。我們提出考慮每一年的盈餘時,我們提出要考慮四點。

 

第一是盈餘的性質及來源,例如今次來說主要和土地有關,這些我們視之為非經營的。

 

第二是究竟香港未來的經濟環境和外圍的經濟環境是怎樣。因為經濟環境和我們怎樣使用儲備有關係。如果外圍經濟我們認為可能對我們造成影響,例如去年2016年年初,當時開局很差,(政府)自然會推出一些措施去支援企業,甚至是以退稅各種形式,將一些錢放回市民袋中。這一方面可以穩定經濟,另一方面支撐就業。

 

第三點我們考慮的是整個社會未來的需要是甚麼。當然如果將盈餘,除了退稅外,甚至做烽煙節目時有市民致電和我說:「陳先生,當時派6,000元,我還可以到泰國旅行。今次你令我這個希望也幻滅了。」這些短期措施好像燒煙花般,可能大家收到的時候會開心一會,但我們知道社會同時間面對一些比較長遠的問題,所以我們覺得要考慮整個社會未來的需要是甚麼。

 

第四點是市民的期望,市民有甚麼期望。這些短期紓緩措施推行了多年,我想社會都有一定的期望,尤其有一個這麼大的盈餘,你一時間說這些盈餘沒有了,全部拿去投資未來,我想未讀完《財政預算案》已經被人「掟」出去。所以以這幾個因素綜合考慮來分配今年盈餘。

 

這裏有幅圖給大家參考,紅色是我們GDP(本地生產總值)增長那條線,藍色那條線是政府收入。如果時間再看長一些,我們看到過往35年、20多30年,大致上政府收入和GDP增長或萎縮是同步,但幅度波動大很多。換言之,這是很易理解,因為我們的稅制是直接稅為主,沒有間接稅,還有稅基比較狹窄,這兩幅圖大家經常看到。例如利得稅,大概5%的納稅人支付80%的利得稅。如果說薪俸稅,5%的人支付了63%,相當集中。除了這個集中,另一個集中是甚麼?你看看我們的收入,土地收入和房地產、賣地有關,大部分是印花稅,其實利得稅中有一個相當大部分都是。利得稅中和房地產及銀行業有關的佔40%多以上。所以如果房地產市場,例如現在歷史高位,如果美國利率正常化加速,今年猜測(加息)是三次,如果力度加大,參照以往經驗,對資產價格不會沒有影響,一定是有影響,幅度有多大、速度有多大是另一回事。即是說,我們稅基狹窄除了是少數人支付大部分以外,就是產業的集中。

 

因此我們去處理財政盈餘時候,我們便要謹慎。在這裏提出處理財政盈餘的時候,我們要穩健之中「穩中求進」。「穩中求進」第一個提出的概念是我們的開支,以我們今日的財力,9,000多億的財政儲備,另外還有700多億在一個Housing Reserve(房屋儲備金),我們是有財力更加積極,更加積極有為。但同時間我們亦要頭腦冷靜,不要以為有這個儲備的時候,我們可以同時間大幅減稅,同時間又增加很多開支。這個我們要謹慎,我們要確保我們開支的增長與我們的經濟發展及收入相匹配,要broadly in line(大致相約)。

 

我給大家兩個例子,一個例子便是兩元乘車優惠(政府長者及合資格殘疾人士公共交通票價優惠計劃)。兩元乘車優惠當時推出的時候,兩元乘車優惠給65歲或以上的長者及傷殘人士。初初推出的時候,大概一年用3億,現在一年用12多億,約四倍多。如果說長者醫療劵,剛推出時的500元(應為250元)到現在2,000元,隨着人口老化的速度亦加快,(在2012/13至2017/18年度期間的經常開支)增加更是十倍。

 

另外一個例子,便是今年《施政報告》提出,大家有注意到,去年、前年討論了很多退休保障,最後現在的方案是一方面增加長者生活津貼,加多一層,如果有需要的長者,多給他們一點錢。另外,將他們的資產限額降低一點。兩方面一起做的時候,我們全年鋪開,一年大概多花了60多億。再加上長者醫療劵,兩者加起來,一年的經常開支便增加90億。我提這個並不表示不值得做,大家千萬不要誤會,我覺得值得做的。不過,當我們這樣做的時候,我們一定要明白每推出一項措施的長遠影響是怎樣,以致我們做的時候,完全明白我們的承擔是甚麼。事實上,在政府開支中,不是這麼輕易可以刪減,因拿出來的措施絕大部分都是回應社會的訴求。

 

第二點,在公共財政理財方面,大家耳熟能詳,「用者自付,收回成本」。這個是說政府提供服務收費方面。

 

第三個方面便是留有彈藥來應付,當經濟出現大上大落的時候,我們的負擔,一方面要頂得住,第二方面可以及時推出一些反周期措施去撐着我們自己的經濟和就業,減少對市民生活的影響。

 

我在這裏分享一個數字,1997年回歸後,我們碰上亞洲金融風暴,接着便是IT科網股爆破,跟着是沙士(SARS)。1998至2004這六年內,我們有五年赤字。這五年赤字出現一些甚麼情況?這五年的赤字令到我們當時原本有大概20多個月的儲備,經過這六年,縮至剩下13個月(相當於13個月政府開支的儲備),少了十多個月。換句話說,上落的幅度,其實是影響大的。可以理解的是第一,在剛才的圖你可看到當GDP下跌,收入下降更多。第二,往往在這些時間,不是這麼輕易緊縮開支,亦不應該緊縮開支。因為你想利用反周期(措施)「撐」住經濟,所以你會用多些錢,這方面是我們需要注意的。

 

最後一點便是成立一個稅務政策組,這個主要目的是有數方面的。兩個,一個是提升我們稅制的競爭力,一方面國際上的轉變很大,第二方面是我們想利用稅務作為一個手段,去支持產業的發展。

 

第三方面,就是稅基狹窄的問題。當然在今日來說,稅基狹窄的情況我們都知悉了很久,整個社會對這方面都是同意的。你說是否很急需現在立即要改呢?我又不覺得是這樣。但你說我們完全當這件事看不到,一點研究也不去做,一點準備工夫也不去想,亦不是一個負責任的做法。所以,短期來說,我們的精力主要集中在如何用稅務作手段去推動我們的經濟發展,吸引多些投資者和支援某一些產業的發展,這個是首要工作,其次才是稅基的問題。

 

因此你會看到在預算案裏面我們的開支是朝着這幾個方向,退稅等諸如此類(的措施)我不多說了,大家都知道。亦有一些並不是一次性的,譬如今次把稅階擴闊少許,亦把一些供樓利息減扣(年期)由15年延長至20年,這些一直下去都會做的。另一方面,就着SME(中小企)和旅遊業,我們都知道這方面的環境比較不容易,所以我們也有一些針對性的措施,詳情也不多說了。

 

今年的盈餘,結果那900多億元盈餘我們怎樣用呢?那900多億元有約350億元用於退稅、退差餉和向領取綜援的朋友發放多一個月的津貼,分派給大家,那裏大約是350億元。另外,有30億元預留加強長者和殘疾人士的院舍和康復服務,這個並不只是院舍,包括了裏面的software related的東西,這方面預算了300億元。有200億元是社區的體育和其他設施。過去幾年,我們做地區諮詢,做很多改劃工作時,很多社區都對我們說政府以前答應了的,譬如是一些圖書館也好、體育館也好,即使是泳池也好,答應了很久,到今日還未見到。只是加人口進來,但這方面卻不改善,怎麼辦呢?今次在《施政報告》裏面提出了26項,在資源上我們投放200億元在未來五年陸續推這些項目。這個其實也是回應地區的需要,改善當區市民的生活質素。

 

另外100億元預留了給創新科技的用途。用途方面今次我沒有在預算案中指定一定要如何用,亦不會把它全部放在一些研究基金內,而是希望留有空間,由創新及科技局和業界大家商量一下怎樣用,這個不一定是硬件,可以用來發展軟件。因為2015年11月到現在,成立了創新及科技局後,政府其實拿出了180億元,外間有些意見認為這180億元裏面大部分都落在硬件上,所以,我這100億元留有空間,這個空間就是讓大家商量一下怎樣用好它,到時再向立法會申請撥款。

 

另外,預留了10億元給年輕人。這個是推廣甚麼呢?香港作為一個國際城市,年輕人的視野和經歷是重要的,這個是幫助他們出外的一些交流學習,一些我們稱為多元卓越的獎學金,即是說你不一定是讀書最好那位,可能你的體育很好,可能你的話劇很好,如果是這樣的話,不是學術那方面都有你的卓越一方面,我們幫助你讀大學,在資源上作出配合。

 

在預算案裏面,你們看到我另外預留了3億元給業主(參與市建局「招標妥」計劃),為甚麼呢?就是在過往幾年,大家聽了很多在大廈維修時出現一些圍標的情況,在市區重建局有一項服務,就是透過這項服務幫助人們沒有那麼容易在圍標方面上當,尤其是找到一些專業的幫助。錢不算太多,只有3億元,我們估計大概未來五年這3億元應該都起碼有4,500幢樓宇會受惠。當然這方面如果能夠做得好,社會又覺得有用的話,隨時可以加碼都不是問題,這是第一個。

 

第二個,就是在這方面我們有說,表達我們對過往一段時間創業板出現問題的一些關注,亦提出財務中介在這段時間出現不少投訴,財經事務及庫務局在這方面推出了一些措施,我們正嚴肅跟進。另外一點--在座大家相信未能受惠,你們很年輕--公共年金。公共年金考慮到有一些人士退休後,他們未必善於投資,尤其在這樣的環境投資,最後老本也可能失去,令人擔心,所以我們和(香港)按揭證券公司商量後,今年上半年應該有多些細節向大家闡述,就是幫助一些退休人士過了某一年紀,他們可以投放某一部分錢,每月提出一些錢來用,相信回報率可能會比銀色債券好一些。

 

在製作預算案時很自然會看看未來的經濟環境是怎樣,今年2017/18年的經濟環境比去年好。因為由去年第三季開始站穩,第四季反彈,今年至今的開局都不錯,唯一最大的擔心就是美國或歐洲會否有些不明朗的情況發生,導致一些「黑天鵝」的情況影響我們。

 

政府未來一年的收入大概5,000億元,支出是4,900億元,盈餘估計是大概160億元,這個是未來一年的。未來一年的收入主要是利得稅,大概佔四分一,賣地收入佔20%,我們估計賣地收入會超過千億。當時推算時還未知道最近兩幅地的賣地情況。地價是有風險的。薪俸稅佔大概12%。

 

開支方面,社福、教育及醫療衞生每年都有增長。這三項總和佔開支(政府經常開支)六成。這裏讓大家看看數字,例如經常開支,即不只是提供金錢建學校或硬件,經常開支過往五年大概增加了30%,社福增加較多,增加了70%。不過這某程度反映了這屆政府的施政重點,一方面是社福、扶貧、安老,另一方面是土地、房屋。醫療衞生亦不少,增長了35%。

 

上面幾幅圖嘗試讓大家看看,綠色27.7%是我們GDP(累計)增長。如果看政府的經常開支,其增長遠遠高過我們的(經濟)增長。過去數年是這樣,我覺得不用擔心,因為過去幾年做了很多「追落後」的工作,不止是土地、房屋,是追落後的工作,甚至乎是扶貧、安老、助弱,在我眼中我覺得這些都是追回及增加以前在這方面力度未夠的工作和力度。往後,我們已經進入另一個台階,大家要再謹慎小心。這條線列出來讓大家看到我們政府(支出)增長幅度、經濟增長,甚至政府收入增長的對比。如果收入增長的比率比過去幾年的開支,尤其是經常開支的增長,收入其實是低很多。但是我的看法這是一直「追落後」。

 

這裏讓大家看到未來五年,好像我們為自己設計的personal financial planning(個人理財規劃),你不會只看一年,你一定會看長一點,確定自己以後財政穩健。未來五年整體是甚麼情況?整體是balanced budget(平衡預算),這個balanced budget不是造出來,大家不用擔心,這是客觀地,當然有很多假設,推算出來的。大致上未來五年operating account--經營帳目,每年都有盈餘,但capital account--非經營帳目,由第二年開始一路是赤字,兩個相加起來,最後兩年每年大概赤字是80億元。但大家也不用擔心,因為到譬如2021/22這兩年的總體開支一年大概是6,000億元,所以在6,000億內,有80億元的赤字,其實所說的是很小的百分率,是微小的,基本上是平衡的。

 

大家可能覺得那麼為甚麼未來幾年的非經營開支會那麼大?有些朋友問會不會有很多跨境的大白象工程?不會的。在這五年裏面,當然有一些工程已在進行的會繼續做--蓮塘/香園圍口岸工程、港珠澳大橋、高鐵等這些將近完成。這些工程可能到2018年,或是過多一、兩年就會完成。但未來,我們在香港都有很多工程--中九龍幹線,另外,還有藍田將軍澳隧道,這些都是會花很多錢的。

 

此外,在房屋方面,譬如是東涌,東涌方面明年應該開始填海,在東涌東填大概六個維多利亞公園,這個是東涌新市鎮的擴建,整個工程是提供49,400個單位,以及大約是90萬平方米的商業樓面面積。這個是我們其中一個中期的土地供應主要來源。在這五年期內,古洞北、粉嶺北這些項目都會向前走的。

 

除此之外,就是醫院的項目會有很多。兒童醫院,全港第一間兒童醫院應該在2018年在啟德落成,啟德另外還有一間全新有2,400張病床的急症醫院,設計等已經如火如荼。另外,還有十個醫院擴建或者重建計劃將會進行,那方面陸陸續續做的時候,其實如果你看看這些項目的性質,其實是回應我們的社會各方面的需要。

 

目前來說,除了9,000多億元盈餘,我剛才說還有770億元我們預留了給房委會。房委會有一個十年建屋計劃、28萬個單位,如果它興建出租公營房屋多,出售公營房屋比例相對少的話,它的財政壓力是很大的。如果它做多一些出售的,譬如是HOS(居者有其屋計劃)那一類,那些有現金「回籠」財政壓力便不會那麼大。無論如何,我們已預留了770億元,隨時認為有需要,如獲得立法會批准,這些錢便可注資進去。

 

另外醫院發展計劃,之前預留了2,000億元,一直在用以及在五年預算裏共有800多、900億元,還有1,100億元我們已經預留。另外還有300億元,剛才說是預留給長者及殘疾人士的設施,這些是關顧社會的需要及為人口老化所做的工夫。這9,000多億元的財政儲備,約有千多億元有不同的指定用途。我們比較容易隨時調動的有5,000多億元。這樣說,我們的財政實力是強的,亦令人羨慕,但同時我們未來的挑戰亦是大的,除了各個項目外,我們計算過,未來十年剛才所說的(基本工程)項目,未來十年的承擔額大約是3,500億元,這是第一條數。第二條數,未來十年公務員退休金承擔額大約是4,500億元。當然公務員退休的支出已包括在政府開支預算中,但這亦是很大的支出。

 

我希望經過這樣的介紹,可給大家一個整全的概念,我們所擁有、在公家的資源大約是怎樣的景況。今天來這裏除了跟大家介紹外,更重要是來聽大家的意見,亦邀請大家踴躍提出意見,多尖銳也不怕。多謝大家。

 

(以上是財政司司長陳茂波3月8日在香港專業聯盟舉辦的「財政司司長午餐演講:應使則使?」致辭全文)