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貧窮率維持七年低位

2016年10月15日

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政務司司長林鄭月娥

行政長官、各位扶貧委員會的委員和各個小組的增選委員、各位朋友、各位同事:

 

首先,歡迎大家出席2016年的扶貧委員會高峰會。正如行政長官所說,今次高峰會將是本屆特區政府最後一次的扶貧委員會高峰會,亦是一個很好的機會給我們為這一屆政府的扶貧工作作一個小結。所以,我們特別安排了一整天的程序,希望稍後能夠繼續讓大家發揮集思廣益這個精神。
 

今次因為是我第四次向社會介紹「貧窮線」和香港整體的貧窮狀況,我在這裏須要多謝扶貧委員會秘書處的同事、經濟顧問和他的同事,以至政府統計處各個同事為每一次的「貧窮線」分析工作、資料搜集、數據搜集的工作做了大量工作;亦非常感謝扶貧委員會委員在這個過程裏給了我們很多意見。
 

因為已經是第四次介紹,所以在一些比較基本的資料方面我會盡量精簡,反之希望向大家作一些觀察和總結,特別是方便稍後我們在下午有兩節討論。不過都須要再重新講講「貧窮線」的功能,然後進入講今次我們要公布2015年的貧窮情況。
 

「貧窮線」是一個有效的政策工具。自從在2013年破天荒首次公布了官方「貧窮線」,這一次是第四次更新。這次數字涵蓋過去七年,因為在第一年,2013年公布2012年的「貧窮線」的時候,我們當時的數據所涵蓋,是由2009年開始的,所以稍後大家看到的數字是七年的數字。大家可以想像當我們持之以恆去做「貧窮線」的更新、分析和香港貧窮狀況的了解,我們是積累了非常豐富的數據,方便我們作一些社會的分析和政策的考慮。
 

「貧窮線」的分析有助政府持續去了解貧窮的情況,亦可以導引政策的制定,更重要的是評估推出了的政策是否有成效。其實我們都不單只是做這個一年一度的「貧窮線」工作,我們在過去亦利用了有了「貧窮線」的基礎,是做了亦發表了,特別是針對一些組群,包括少數族裔人士,和殘疾人士的貧窮狀況的研究。我相信稍後蔡海偉亦會就着這方面講講,因為他是我們的特殊需要組群專責小組的主席。我們亦公布了不同年代基層大專畢業生的收入流動性研究,稍後劉鳴煒先生去到他匯報有關青年教育就業培訓工作,他亦會講講。
 

持續更新這個官方「貧窮線」是有利社會各界能夠在一個共同平台裏討論,一個其實有時是可以很情感性、很emotional的課題,所以希望大家都珍惜我們這些工作。
 

在這一次的更新裏面我們做了一些額外的東西,因為好像一般政策分析或學術研究,都須要不斷檢視、不斷增值,所以今次我們深化了稍後向大家介紹的兩方面。第一個就是按住戶戶主年齡劃分的貧窮數據,即是說head of household的年齡是甚麼,可能對於「貧窮線」的分析有不同的結果。第二個就是更深入去解構當香港社會在人口結構裏發生了一些變化,主要是人口老化和我們住戶人數的下降,對於貧窮數據的影響是怎樣。
 

早前,如果大家有留意的話,有一次扶貧委員會討論了從開支的角度來看這個貧窮問題,因為我們的「貧窮線」是以收入的數據為基礎,所以在2014、15年,我們做了這個住戶開支統計調查,掌握了一些開支數據,亦嘗試從開支的角度去分析貧窮問題,但我在這裏再向大家重申,扶貧委員會是無意再另外做一個以開支為基礎的「貧窮線」,因為這亦會帶來大家有一些誤會,以為我們是否又在舞弄那些數字。但是開支的分析是有意思的,如果大家今日看報章裏何喜華,都是我們扶貧委員會的成員,他發表了一個文章,特別是針對一人住戶的貧窮情況,他就是正正把「貧窮線」的數據和開支的數據比較,從而得到他的觀察-我們在一人住戶方面的扶貧力度是未夠的,所以作為一種輔助性的分析是有它的意義存在的。不過我們將這些和今次的工作分開,我們會稍後再經扶貧委員會看過後就會公布有關開支的分析。
 

但是「貧窮線」不是完美的,這個必須要不斷、反覆地強調。它是有它的局限性。首先的局限性就是我們在最初已經決定了採納相對貧窮的概念去計算「貧窮線」,所以有一些坊間的關注團體要求特區政府就着貧窮率去訂一些要下降的指標,這個實在非常困難,因為它是一個相對性的做法。另外,我們的主體分析只是計入政府一些恆常的現金政策介入的扶貧成效,沒有反映到其他政策的成效,例如剛才行政長官說的公屋福利這個政策的介入,對於扶貧的效果是怎樣,但我們有量度,亦有分析,但是沒有把它包含在稍後或在社會上我們會沿用的貧窮率、貧窮的人口,但是一會兒大家會看到它的扶貧效力有多大。
 

另一個局限性,當然只計算收入,不計算資產。所以特別是針對退休人士,會出現一個頗普遍的現象,就是他是低收入,因為他已經沒有固定的經常性收入,但是他屬於高資產人士,可能在我們的「貧窮線」下都被界定為貧窮人口,所以貧窮率是會被高估,正正在這方面的開支分析,就更加有意思了。因為我們會看得到其實有不少人士,從經常收入來看,他真的是在「貧窮線」以下,但是如果你看他的開支模式,他是遠遠超過了純粹從收入來看,他能夠應付到的開支情況。最後,「貧窮線」不是扶貧線,我們覺得防貧都是重要的,所以我們在設計「低收入在職家庭津貼」時,除了是在「貧窮線」之下可以受惠,我們亦特別有一個有貧窮風險的人士,即是他的家庭住戶入息是不只50%,60%我們亦都為他提供一定的支援。

儘管如此,我是比較安慰見到自從2013年我們公布了官方貧窮線後,大體上社會各個界別,包括學者或一些關注的團體,以前會用他們自己的方法去分析香港的貧窮問題,召開記者招待會,然後向社會分享一些數據。現在似乎大家有一個共識,都是用政府官方貧窮線數據,然後作出他們自己的分析或他們自己的總結。這裏給一些具體的例子大家參考,就是過去我們從報章上或收得到,都是以我們貧窮線數據為基礎的研究報告都不少,包括有社聯、樂施會,亦有大學教授的一些評論文章,大家都匯聚用這個基礎。我留意到數日前樂施會公布了他們新一套的數據,但我們認真看過,其實那套數據與貧窮線有一個很不同的methodology,方法是不同的,但我現在不進入詳細的評論,但是總的來說,我希望大家有一個共識的平台來作客觀的分析,可能對於政策的討論更加有建設性。
 

好了,進入第二部分,就是2015年貧窮數據的主要分析。2015年經濟狀況是怎樣直接影響到貧窮線的劃線。
 

2015年整體的就業情況是穩定的,當然在經濟增長上不可以說是很亮麗,但就業情況是穩定的,新增職位有31,700個,總就業人數再創新高,接近380萬。但如大家記起我在另一個場合公布人口政策方面,這個就業人數很多就會開始慢慢下降,甚至快到可能在2018年香港勞動力便會逐漸隨着人口老化下降。稍後亦會和大家談談人口老化對貧窮情況的直接影響。
 

失業率維持在好低、極低的水平,其實大家都聽到各行各業亦都關注其實請不到人,所以這是一個全民就業情況。基層勞工的收入持續增長,受惠於最低工資在2015年上調,所以基層工人工資增幅是比整體還要高。譬如在全職僱員最低十等分的平均就業收入是比2014年增加了5.6%。
 

政府扶貧力度持續加大,這個數字希望到今日大家都耳熟能詳。本屆政府在短短四年間,社會福利的經常性開支,我強調是經常性開支,因為以前是比較傾向做一些一次性的注入支出來扶貧,但我們很堅持是需要有一個政府經常性的承擔。所以政府在社會福利的經常性開支,由我們上任那年2012/13年的428億元增加到本財政年度的662億元。它佔政府的經常開支的百分比當然隨之而上升,由2012/13年的16.3%增加到今年的19%,所以如果大家有聽過一個我跟四位局長的電台節目,就記得食物及衞生局局長高永文醫生很不滿這些數字,因為有一個現象叫此消彼長。當福利的比例上升時,當然有一些政策範疇的比例就會下降,這就是屬於高局長衞生的範疇,由本來佔政府開支比例的第二位,下跌至政府開支比例的第三位,但教育仍然是特區政府的開支首位。我亦希望我們繼續見到投放在教育資源排在我們開支的第一位,因為投資在我們的年輕人是對於未來非常重要。
 

再講所謂「貧窮線」,是按香港住戶人數,以除稅及福利轉移前的住戶收入中位數的50%劃線。即是說這是未經政府做了一些支援和政策介入看到的數字。在過去六、七年間它都是上升的,因為我們的整體經濟情況、就業情況、工資水評都是上升。所以最新的2015年按住戶人數而劃的線,大家可以看到,一人住戶是3,800元,至六人及以上住戶是19,500元。特別值得一提,今年的現象是在一人住戶的上升是很明顯的。2015年相對於2014年,一人住戶的「貧窮線」的上升,亦即是說一人住戶收入的上升是超過8%。相對於2014年一直到2009年這五年期間的升幅還要大,即是單單在2014年到15年這12個月,在一人住戶方面的收入是明顯上升。這是相信因為一人住戶的在職比例上升,而且我剛才都說過,在基層僱員方面,薪金上升是比較整體還要高,其他不同住戶人數的家庭,他們的收入都明顯上升,由3.55%至7%或以上的升幅。這個就是當政府介入後的「貧窮線」或貧窮率的情況。
 

正如我剛才說,我們由開初到今日,都只是把恆常的政府現金政策的介入放進這個數字裏,做了之後就是下方這條線。紅色那條線就是剛才大家看到了,在未有政府政策介入前,整體貧窮人口和貧窮率分別是134萬5,000人和19.7%。經過恆常現金,即是說我們社會保障方面或其他的津貼後,例如學生的津貼,貧窮率和貧窮人口分別是14.3%和低於100萬,是97萬1,000人,所以已經持續三年都跌破了100萬這個水平。
 

但我們只會形容這個情況是平穩,基本上可以說是沒有甚麼變化。原因是明顯的,我去年其實都預告了,不過大家可能已忘記。因為我們看到每一年我們有些甚麼政策的介入可以直接壓低介入後的貧窮率。在2015年,基本上沒有甚麼特殊措施。2013、14年,大家記得因為有長者生活津貼,43萬長者受惠,所以對於貧窮率、貧窮人口有個比較積極作用。但我今日又站在這裏向大家預告,去到明年,不過明年不知道何人站在這裏向大家公布,總之去到明年,情況應該有改善的,因為明年公布將會是2016年的貧窮率和貧窮人口,經過今年我們推出的「低收入在職家庭津貼」這個介入,這個現金政策的介入,對於香港的扶貧力度是有所增加,亦相信對於貧窮率和貧窮數字有所紓緩。
 

但一如既往,我們都有用虛線去表達一些我們沒有正式把它納入在政策介入後的貧窮率情況的數字,向大家分析。特區政府從來都會除了經常性、恆常性的政策介入之外,是有一些非恆常的現金措施,是一次性的紓緩措施,減低我們基層市民的生活壓力。所以在這條綠色的虛線,就是包括了那些非恆常的現金,一般都是在《財政預算案》由財政司司長公布的紓緩措施。你會看到在2015年那條虛線好像較2014年下跌了少許,因為當年的紓緩措施是較2014年的力度大一些,譬如在綜援戶方面發放多兩個月的標準金額,相對於2014年是一個月。
 

即是說,其實是可以量度到的。即是說我們每次做甚麼,有了這套工具和數據是可以量度的。但是最重要有一個非現金政策的介入,是扶貧效果極為顯著,就是剛才行政長官也說過,就是公屋。
 

你看了這橙色線,我們只是把恆常現金和非現金,主要都是出租公共房屋納入扶貧效力後,扶貧效果是明顯的。貧窮率跌破10%,是單位數字的9.8%,而貧窮人口大幅下降至66萬9,000人。所以我都響應行政長官剛才的呼籲,大家必須要發聲,讓我們在最快時間能夠開拓土地,興建更加多公共房屋來紓緩我們貧窮人士的住屋情況,從而可以讓他們脫離「貧窮線」。
 

接着和大家分析一下組群的情況。先看看我們有不同的措施,它們的扶貧成效是如何?這個大家每一年都見到,越是對焦的政策,它的扶貧效果是越大的。即是如果你把資源分配到四處也有,它的扶貧能力一定比聚焦去幫一些有需要人士為低,所以在這裏明顯見到綜援、長者生活津貼及公屋扶貧成效是比較明顯的,但是去到全民式的,譬如高齡津貼,它的扶貧力度就很小,因為很多都是放在其實不屬於貧窮人士,甚至是沒經濟需要的人身上。再概覽看一看,在2015年的主要貧窮數字,就是在政策介入前,基本上是平穩,甚至多了一點。在政策介入之後,我們能夠,說的通俗一點,就是控制着它,能夠仍然在100萬以下,是97萬,但是都是多了一點,但是以貧窮率計算就是一致,和去年一樣都是14.3%,但是如果加入一些非恆常現金,或是我剛才說的非現金福利,主要是公共房屋,扶貧效力是更加大。
 

各個社會特徵的群組都受惠於我們的政策介入,貧窮情況都有所改善,但是這裏明顯有兩個組群需要我們特別關心。不是說其他組群不關心,但是有兩個真的特別需要再認真處理。一個就是長者住戶,即使在政策介入之後,長者住戶的貧窮率,原來絕對貧窮的人口數字都是有改善的空間。另一個就是有兒童住戶,因為小朋友是香港未來,我們都希望特別可以加大力度幫助小朋友。在這兩個組群裏,長者住戶的問題將會在我們稍後公布,經過了六個月諮詢的《退休保障前路共建》方面,我們會再和大家說我們如何再更加在長者生活津貼以上,去幫一些有經濟需要的退休人士。至於在兒童住戶方面,在設計「低收入在職家庭津貼」,我們特別有一個兒童津貼,按月一個兒童津貼給這些低收入住戶裏的小朋友,希望效果在明年的數字裏可以反映出來。
 

這個或許是老生常談,但亦是需要強調的,就業仍然是脫貧的最佳途徑。所以你看到,在職住戶方面的貧窮率,無論在政策介入前、政策介入後均遠遠低於一些失業住戶或非從事經濟活動的住戶。所以行政長官剛才說,在扶貧策略中,其實當中最大、最宏觀的策略是要搞好經濟,讓經濟能夠多元發展,創造更加多優質就業,讓我們香港市民能夠靠他們自己的努力能夠脫貧。
 
另外一個就是我剛才說今年深化了的分析,就是按戶主的年齡來看。一方面戶主的年齡是18到64歲,基本上都是經濟活躍人士;另一個是戶主65歲或以上的年紀,即退休人士。應該很明顯,大家都知道戶主為65歲或以上退休人士,他們的貧窮率較經濟活躍人士高很多。戶主為長者的貧窮住戶,有一個現象,就是過半都居於自置居所。我進入這個分析,就是當我們說,仍有很高的貧窮率出現在長者這組群,人數亦不少,但這是否問題的全部,或是要進一步分析我們才知道究竟在貧窮長者中再要做的政策介入是甚麼﹖所以這裏可以見到,若看在住屋方面,65歲以上為戶主的家庭中,他們自置居所的比例高於在18至64歲的組群。
 

接着是各區區議會均有興趣知道自己區內情況如何。大體上都沒有大變化,與往時一樣,主要是一些深水埗、觀塘、黃大仙、元朗,都是基層市民比較多,長者人口比較多,區內的貧窮率亦會比較高。
 

接着進入第三部分,是作一些觀察及總結。觀察的第一個是,都要作一個坦白承認,就是隨着香港人口急速老化,這個貧窮率要持續下跌是越來越困難。這個好明顯,因為大家都記得我剛才指出,長者貧窮率是明顯比其他年齡組群高。但這是否等於大家看到的問題,譬如長者貧窮率是高達30%,是否相對於整體有三倍那麼大的問題,這個亦未必。因為我們又要記起,貧窮線有其局限性,只計算收入不計算資產。所以有相當部分的長者,雖然在貧窮線的分析及歸類方面是屬於貧窮線以下的貧窮人士,但事實上他們可能有資產,亦不需要政府政策介入。但無論如何,當我們的人口急速老化的時候,多了貧窮人士這個似乎是一個不爭事實。
 

另外一個亦是跟人口結構有關,就是一人及二人住戶貧窮率是明顯高於較大型的住戶。大體上你亦可以說為甚麼多了一人及二人住戶都是跟人口老化有關,但他未必完全是因為人口老化,因為做家庭服務的同工會知道,香港近年的失業率是很高的,所以很多可能亦是單親家庭亦會跌進去二人住戶裏,所以在這一兩個組群,他們的貧窮率明顯高於較大型住戶。而香港平均住戶人數持續地下跌,所以看來這個亦是我們沒法力抗的人口結構現象來的。

在另外一個都是重複剛才說的,再看長者住戶中住屋或自置居所的現狀,就會看到在長者住戶當中其實是有不少真是低收入、高資產住戶。他們不但有自置居所,而且自置居所已經是沒有了按揭,所以近年我們透過金管局推一些逆按揭諸如此類的措施,可能都是會幫到這些有高資產,低收入長者,如何可以藉着他們的資產可以獲得一個更好退休安排。
 

所以這個數字我們以前沒有做過,今年是第一次作這種深入分析,就是說給大家聽人口結構的變化,像我剛才說的不能力抗的兩個現狀。一個就是人口的極速老化;另一個就是住戶人口的數目下降,多了一人及二人住戶。這兩個人口結構的變化是無何避免地淡化或抵銷了因為經濟增長及政府扶貧工作而本來應該產生的「減貧效應」,今次是第一次量化了究竟抵銷和淡化是有多大。2009年恆常現金政策介入後的貧窮率是16%,因為經濟表現、政府扶貧工作的成效其實是應該減到2.51個百分點,但出來只是減到1.7個百分點,就跌到去14.3,因為有一些就是因為人口老化、住戶人數下降而抵銷了。抵銷的幅度在人口老齡化那裏,抵銷了0.51個百分點;在住戶人數那方面,就抵銷了0.29個百分點。所以再進入去做這些抵銷或淡化的因素會繼續存在,甚至會是嚴重了,即是它的抵銷幅度會更加越來越大,因為香港的人口真的是急速老化。
 

我們去到2015年,65歲以上的長者是16%,但去到2024年,真的是並不太遠,在十年之間,就會上升至22.9%,再去到2034,甚至2064年,每三個人口裏會有一位是長者。這個因為長者人口和因為「貧窮線」的局限、因為只計收入不計資產種種因素,看來貧窮數字有上升機會很大。所以政府政策介入是否能夠抗衡這個本來不能力抗的現象,我也不敢說,但我們都要認清楚究竟幫那些人,能夠對於我們公共財政做得更加審慎和有效。
 

所以進入觀察第二。我們必須要對長者貧窮有多方面的分析和了解,從而去識別有需要的長者。當然你可以說全部幫那22%、35%的長者,但大家都知道這樣是不切實際的。以我們今日的經濟狀況,我們保持競爭力的低稅環境以至公共財政的空間,是難以全面沒有針對性地去動用公帑來處理這個問題。

所以現時的情況是如果單以住戶收入作為量度貧窮指標,長者貧窮狀況是難免被高估,所以需要深入分析。但無論如何,即使以今日的狀況,已經有八成的貧窮長者是在我們社會保障覆蓋範圍內,但當然我不能夠在這裏說,所有綜援的長者,所有長者生活津貼的長者已經完全沒有經濟上需要。這個並不是,數字上亦說並不是,所以要更加深入去了解究竟如何能夠幫助這些長者。
 

這個圖表的分析,在過去幾年大家都看過。目前在大約超過26萬居於非綜援住戶的貧窮長者當中,有約三分之二是報稱沒有經濟需要。所以在那些報稱有經濟需要的長者,其實有一半已經居住在沒有按揭的自置物業裏,另外四成是居於公屋。所以即使我們全取這些報稱有經濟需要的37,000,再加上其他沒有清晰回答我們這些調查的47,000長者,是說大概是8萬多9萬的長者可能需要特區政府進一步支援,所以我們希望稍後我們公布的退休保障前路共建的政策回應,亦都能夠聚焦,可以進一步幫助到有需要的長者。
 

第三個觀察,當然剛才提及,就業是脫貧最佳途徑。自力更生仍然是香港人核心價值。近年香港的經濟及就業情況均是平穩,加上有最低工資的實施及上調,均有助推動更多有工作能力的基層市民重投及進入職場,自力更生。特區政府亦為釋放更多勞動力,特別是婦女的勞動力,會採取一系列措施,包括幼兒服務,以及在明年推出的優質免費幼稚園方面對於全日制幼兒園及長全日的幼兒幼稚園,我們均有一些支援措施。對比2009年至2015這六、七年間,政策介入前的在職住戶、失業住戶及綜援住戶人口全都下降。即是說即使完全撇除政策的介入,純粹看香港住戶的收入中位數,因為經濟好,多了人願意工作,工作時數比較長,他們貧窮的狀況都得以改善。所以無論在政策介入前或政策介入後,貧窮率均是七年來最低。但當然有了政策介入後,下降幅度是比較明顯。
 

另外,有一個我希望大家都為香港人感到自豪的。我們有一個社會保障制度,是一個現金的援助。但當經濟好,就業情況理想或有其他適當的配對措施,香港絕大部分、絕大部分人都是喜歡工作。所以這數字以前我很少在扶貧論壇和大家說,但希望大家都能夠掌握。就是失業及低收入的綜援個案其實已經長時期持續下降。在第一條線,黑(色)那條線是整體綜援個案數目。即使人口老化,即使香港未有健全退休制度,很多老人家都是領綜援作為他們退休最後保障,整體領綜援的數字均在下降。甚至如果最近這一段時間,只看長者綜援數字,都下降。不但比例下降,絕對數字都下降。但再細分在綜援內的組群,失業綜援個案下降的幅度非常大。高峰是我當社署署長期間,不是因為我當社署署長就那麼多人失業,是因為當日的經濟狀況真是很差,在回歸後的亞洲金融風暴和「沙士」諸如此類,所以當時的高峰是超過4萬宗的情況,現在已經下跌到一萬五千宗,而且是持續下跌超過80個月,一直在下跌。在低收入綜援個案數字的情況亦一樣,已經下跌至5,600多宗,所以如果社會上仍有人對於領綜援的人有標籤效應、有負面的看法,請大家一定要幫忙去改變這種謬誤及這種看法。香港人自力更生的精神是非常之強的。所以我們每一次的政策介入,亦要不損害這種自力更生的精神。
 
好了,最後的總結就是2015年的貧窮情況大致平穩。政府的扶貧政策持續發揮作用,貧窮率維持在七年來的低位,14.3%,貧窮人口連續第三年低於100萬,政府會繼續致力發展經濟,為市民提供更多優質的就業機會,讓市民能夠自力更生,提升社會的流動力。在人口持續老化的趨勢下,貧窮數字再大幅改善的空間將會越來越有限,政策應該有效識別有需要的長者,制定一些適切措施,聚焦目標在受惠人士,使有限的公共資源能夠用得其所。公屋扶貧成效已經不需要置疑,所以我希望社會能夠團結一致,集中力量增建公屋。
 
在未來工作方面,在本屆政府的餘下任期,扶貧委員會仍然會發揮它作為主要平台的作用,繼續監察貧窮情況及探討適切的措施,支援弱勢社群。我們會爭取在未來八個月會制定退休保障未來發展的大方向,會開展更多關愛基金的援助項目,亦都會鼓勵社會創新,扶助有需要的組群。我的匯報到這裏為止。多謝大家。

 

(以上是政務司司長林鄭月娥10月15日出席扶貧委員會高峰會介紹2015年香港貧窮情況的發言全文。)



低收入在職家庭津貼