政府評論
黃仁龍：調解取得長足發展
2012年05月11日
律政司司長黃仁龍
還記得首次調解研討會在2007年11月舉行，當時澳洲法官Madam Justice Bergin亦出席盛會，分享澳洲推行調解的寶貴經驗，各與會者都求知若渴。當時情景，現在還歷歷在目。由於研討會上的專題小組討論難以滿足大家的求知欲，我們迅速在高等法院陪審員集合處安排一個研討會，繼續向海外專家討教，汲取更多寶貴知識。過去四年半，在有關各方齊心協力下，調解工作已取得長足發展。今天，我很高興告訴大家，以調解作為解決爭議的方法，已植根香港。
調解蘊含的核心理念，就是和諧。在香港，推廣調解的過程中，差不多所有主要持份者都一直緊密合作，讓我們領略到這份和諧，實深感欣慰。在過去數年，調解工作小組、調解專責小組及轄下各組的所有成員，付出了不少時間和努力，現在卓見成效，我想藉此機會，向你們致謝。
讓我在此扼要重述自上次調解研討會以來的一些進展：首先，跨界別的調解工作小組在2008年年初成立，集中處理多個已確定的關鍵範疇。工作小組在2010年2月發表報告，並提出48項建議，以諮詢公眾。在三個月的諮詢期中，總共接獲88份意見書。為跟進有關建議和回應，我們在2010年12月成立了一個規模較精簡的調解專責小組，並為其定立具體目標，當中有部分已接近完成。這方面我稍後會再談。
真誠努力解決爭議
但是，我們必須承認，司法機構在民事司法制度改革下推出的《實務指示31-調解》，正是促進使用調解服務的最重要單一推動力。《實務指示31》在2010年1月1日生效後，訴訟各方都須遵守一套程序，包括須把調解證明書、調解通知書和調解回覆書送交法庭存檔。這套程序規定確保有關各方及其法律顧問在進行訴訟前，必須真誠努力以調解方式解決爭議。其中一項重要的原動力或推動力是，訴訟一方如沒有任何合理解釋而不參與調解，法院會發出對其不利的訟費令。
時移勢易，情況已經十分明顯。從業員察覺到，調解服務已是大勢所趨，不能逆轉。縱使百般不願，他們還是要學習如何以調解員身分從旁協助，而不是如鬥士般作戰下去。有意接受培訓和資格評審的法律執業者人數大幅飈升。截至今日，我們有超過1,600個已獲認可或已取得專業資格的調解員。
法援涵蓋調解服務
調解服務發展的另一個重要里程碑，是法律援助署署長確認，在有法律援助的訴訟中，法律援助受助人進行調解所招致的開支現被視為法律訴訟的附帶費用，因而屬法律援助的涵蓋範圍。2010年，法律援助署向555宗外判案件撥款，以進行調解。雖然這並不是最新的數字，但可以肯定2011年的數字必然更高。
隨着調解漸漸成為本港解決爭議制度不可或缺的部分，實有必要讓訴訟各方可隨時取得有關資料，使他們明白調解是什麼的一回事，以及知道如何延聘有信譽的調解服務提供者。在這方面，除了司法機構在2010年成立調解資訊中心外，亦有專業團體主動採取一些措施。2010年，八個專業團體共同成立了一個名為聯合調解專線辦事處的非牟利組織，目的是推動有效地使用調解，以及提供調解轉介服務。
香港現有的1,600多名調解員，由不同機構根據各自的培訓和資格評審準則來評審資格。調解工作小組的其中一項主要建議，是設立一個單一資格評審組織。不過，考慮到現有服務提供者各有差異，而且在沒有法例支持下，要說服他們放棄本身的管轄權，殊非易事，因此工作小組原本建議，待調解在香港更深入民心後，在五年內進行檢討。不過，我們接獲的意見書中，大部分都強烈支持提早成立單一調解員資格評審組織。
其中一個主要原因，是他們擔心調解會淪為訴訟過程前的例行公事，以及爭議各方為了循例辦理這手續而聘用資格或操守可能成疑或收取不合理費用的調解員。有關的個別情況令人可惜。因此，調解專責小組必須更加緊解決資格評審問題。不過，一如預期，成立單一資格評審組織的工作，說易行難。首先，這個單一資格評審組織應擔當什麼角色？它應負責評審個別調解員、評審員、調解員所屬的組織，還是課程？它應如何執行標準？我們在訂定標準時，應如何保留靈活性及多元發展？
其次，我們亦須面對實際問題和既得利益問題。調解培訓及資格評審確實是有利可圖的業務。對於一些歷史較悠久的調解服務提供者來說，他們不願意因為與其他服務提供者合併成為單一組織而失去本身的市場優勢和影響力，是可以理解的。
調評會兼多項職能
不過，全賴調解專責小組轄下資格評審組及主要調解組織的努力，我很高興告訴大家，主要的調解組織之間最終達成廣泛共識。我們現正為由業界主導的單一調解員資格評審組織，即香港調解資歷評審協會有限公司（調評會）草擬詳細會章。調評會會擔當香港單一調解員資格評審組織的角色，履行資格評審和紀律審裁的職能。現行的構思是四個主要調解服務提供者，即香港律師會、大律師公會、香港國際仲裁中心及香港和解中心，會成為調評會的創會成員，並會作為理事會的核心成員，理事會將包括選任成員及增選成員。我們並建議，加入調評會的機構，須終止使用本身的現行資格評審制度。
我們預期可於今年內為調評會的組織章程大綱及章程細則的條款定稿，並向公司註冊處註冊。毫無疑問，這會是香港調解發展的重要里程碑。對於所有持份者能夠採取體諒態度，並願意以長遠公眾利益為先，謹此致以謝意。
另一個幾近達成的重大目標，就是制訂《調解條例》，以訂立規管調解的框架。我們在2010年發表《調解工作小組報告》時，已把須立法和無須立法的事宜一併列入一個概括的大綱，該大綱亦廣獲回應者支持。自那時起，專責小組轄下的《調解條例》組一直與律政司緊密合作，合力擬備多份《調解條例草案》擬稿、進一步諮詢持份者的意見、審視海外法例、研究多個法律問題、諮詢立法會議員的意見，以及處理不同團體提出的關切事項。
《調解條例草案》其中一個目的，是訂立一套較清晰的制度，以釐清調解通訊的保密性及可接納性等重要問題。稍後，我們將有機會與海外專家討論更多有關調解立法工作的議題。我們期望《條例草案》可在5月，或至少在本立法年度通過。《條例草案》是集多方的努力、討論和諮詢工作的心血結晶，對香港意義重大。因此，我衷心盼望，此間立法會法定與會人數不足或議員拉布戰的困局，不會影響這項重要草案的立法工作。
我們發現，在市民大眾、其他持份者和立法會議員的參與過程中，顯然有很多人仍未完全了解何謂調解，亦有若干界別對調解的疑慮頗深。這使我們進一步肯定，一直所做的第三方面工作，亦即公眾教育及宣傳，十分重要。
公眾教育認識調解
現在，相信在座不少嘉賓都曾在香港的電視看過或電台聽過我們以「解結」或「從爭議中釋放出來」為構思的調解廣告。以政府的用語來說，這些宣傳短片及聲帶，屬於涉及公眾利益的公布。不錯，提供和採用調解服務來解決爭議，絕對是有利公眾的好消息。我很高興告訴大家，自該宣傳短片及聲帶播出以來，就調解服務提出的查詢顯著增加。調解專責小組轄下的公眾教育及宣傳組現正致力製作另一個宣傳短片及聲帶。這對延續和加強我們向市民傳播的信息，大有幫助。
今天，研討會的主題是「調解為先」。其實，我們早在2009年5月已推行「調解為先」承諾書運動。這項運動成效卓著；現時，已有超過100家公司及行業組織承諾先考慮採取調解來解決爭議，然後才訴諸其他解決爭議方法。此外，我們在2009年推出社區場地調解試驗計劃，物色可供進行調解的合適場地，以象徵式收費或免費的方式向調解員和巿民推介這些場地。
要改變社會人士的固有想法，各界必須通力合作，並持之以恆。在這方面，令我們鼓舞的是，不少界別以具體的行動，積極參與和支持調解。其中一項特別值得注意的措施，是政府在財務機構支持下，成立金融糾紛調解中心。這是繼雷曼兄弟相關投資產品爭議調解及仲裁計劃成功取得89％和解比率後推出的措施。金融糾紛調解中心預期快將在2012年年中成立，目的是提供客戶經濟上負擔得來的獨立途徑，以解決個別客戶與財務機構之間的金融糾紛，並會先尋求透過調解來解決金融糾紛。
工作小組報告所識別的多個問題，部分仍有待考慮。舉例來說，是否應如部分其他司法管轄區般，引入強制轉介調解的做法。不過，我深信待調解在社會奠下更穩固的根基後，到時能夠找到正確的解決方法。記得在2007年金恩教授（Professor Dame Hazel Genn）與我們會晤時曾問我一個問題，就是為何香港政府在推廣調解上扮演這麼積極的角色？原因就是，我們深明調解的好處和潛力，而這幾乎是全世界公認的。
再舉例說明，在2011年1月1日至2011年12月31日期間，就民事司法制度改革相關案件提交區域法院存檔的調解報告顯示，進行調解的案件中，達成和解的比率達47.9％。我們需要的是客觀事實。常言道﹕「偏見從不用多費周章，不必證諸事實，也能立論。」香港調解發展正值關鍵時刻，我們需要統計數字，來顯示當事人的滿意程度，證明能夠節省時間和費用，為的是進行深具意義的評估，以說服那些持懷疑態度的人，以至最終改變社會人士的固有想法。同時，我們亦須提高警覺，留意其他司法管轄區，就是我們在調解路上的前輩的最新情況。
今天，我們有機會就發展調解的一些關鍵元素和方向，與多位海外專家分享經驗和交流意見。我們定會珍惜今次會議的機會，暢所欲言。海外嘉賓專程來港，與我們合力為香港的調解服務奠立更堅實的基礎，謹此致謝。希望你們可以抽時間感受一下香港的活力，品嘗我們的地道美食和風土人情。
（以上是律政司司長黃仁龍5月11日出席「調解為先」研討會開幕禮致辭全文譯本。標題為本網站所加。）
